关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的实施细则 （公开征求意见稿）

各县（市、区）人民政府（管委会）、市政府直属各单位：

为深入贯彻落实《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）精神，全面推进我市土地供给侧结构性改革，优化“三旧”改造市场化运作机制，加快推动“三旧”改造取得突破性进展，有效盘活我市存量土地资源，优化城市功能布局，补足公共设施短板，全面提升城市品质和综合承载力，促进城市高质量发展，结合我市实际情况，现制定如下实施细则：

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，深入贯彻习近平总书记对广东重要讲话和重要指示批示精神，按照党中央、国务院关于深入推进城镇低效用地再开发的决策部署，遵循市场化运作规律，以优化“三旧”改造内生动力机制为方向，以提高存量土地资源配置效率为核心，以改善城乡人居环境、促进产业转型升级、加强历史文化和生态环境保护为重点，以打造多元化的配套政策体系为基础，全力推动“三旧”改造取得突破性进展。

（二）工作原则

坚持以人民为中心。加大政府让利惠民力度，坚持“先安置、后拆迁”，总结规范改造模式，完善用地指标流转交易平台，维护原权利人合法权益，调动农村集体经济组织和农民的积极性、主动性，满足人民群众对美好生活的向往。

坚持以目标为引领。以促进城乡融合发展和经济高质量发展为根本目标，加大政策创新供给力度，推动建立政府主导、市场运作、规划统筹、政策支撑、法治保障的“三旧”改造工作新格局。

坚持以问题为导向。瞄准入库门槛高、规划调整难、税费负担重、土地征拆难等问题，运用系统改革思维，构建开放型、综合性、多元化的政策体系，形成工作合力。

坚持优化国土空间格局。综合考虑经济发展、国土空间利用、生态文明建设等因素，坚持拆改留相结合，运用“绣花”功夫加强历史文化保护，精准扶持重大产业类和公益性项目，落实政府投资项目和鼓励社会投资项目采用新型建筑工业化方式建设，全面优化生产空间、生活空间、生态空间以及社会治理空间。

二、深化改革措施

（三）创新规划管理制度

1、优化建设用地规模调节机制。确需实施“三旧”改造，但因不符合土地利用总体规划而无法纳入“三旧”改造标图建库范围的，可按程序和权限修改土地利用总体规划，落实建设用地规模后纳入标图建库范围。涉及城市总体规划限建区的，在不突破生态红线、永久基本农田保护红线和相关规划确定的禁止建设区和强制性内容的前提下，且符合土地利用总体规划的前提下，可通过对建设项目所在地块编制城市更新单元规划，明确规划管理要求。国土空间规划编制完成后，各县（市、区）可按照国土空间规划管理要求进行衔接或调整。

（四）创新审查报批机制

2、优化标图建库审查要求。

实地在2009年12月31日前已建设使用且符合上盖物占地比例要求，但第二次全国土地调查或最新的土地利用现状图确定为非建设用地，不涉及复垦且确需改造建设的，落实建设用地规模后可纳入标图建库范围，按建设用地办理“三旧”用地手续，不需安排新增建设用地指标。

成片连片改造中，将相邻多宗地整体入库的，可以整体核算上盖物占地比例，但不得包含已认定为闲置土地的地块。相邻多宗地是指除了上盖物条件不满足以外，其他条件均满足标图建库要求的相邻地块。宗地之间以道路、河流隔开的，且中间再未间隔其他地块的，也属相邻多宗地。

上盖物占地比例未达到30％，但符合相关规划、建设要求或行业用地标准规定的下限，或地块整体改造后用于建设教育、医疗、养老、体育等公益性项目的，可纳入标图建库范围。

3、优化市县层面审批流程。依法精简审批环节和事项，优化审批权限配置，明确各环节（包括政府审批环节）办理时限，制定审批流程图并向社会公开。探索“三旧”改造用地审批事项一次性打包审批。

在办理项目标图建库时，由区（管委会）城市更新主管部门出具上盖物基底面积确认函报市城市更新局审批。

在办理项目单元规划时，由区（管委会）城市更新主管部门组织编制城市更新 “三旧”改造项目单元规划 (含规划方案) 初审文件；对于提交的项目单元规划审核表，区（管委会）城市更新主管部门只需对项目现状情况进行核对盖章，规划指标情况由市城市更新局负责审核。

在办理项目改造方案时，由区（管委会）城市更新主管部门初审并同步征求区发改、教育、工信、财政、环保、住建、城综部门意见后，报区政府（管委会）审批，区政府（管委会）批准后由区（管委会）城市更新主管部门组织材料上报市城市更新局。

4、设立“工改工”项目一般审批程序和简易审批程序。按控制性详细规划实施的“工改工”项目实行简易审批程序，标图建库、改造方案等一次受理、合并审批。未有控制性详细规划覆盖的连片“工改工”可直接编制地块的单元规划。“工改工”项目实行随报随审。建立“容缺受理、延期后补”事项清单，严格区分关键材料和形式审查材料，对关键材料具备、形式审查材料暂缺或暂存瑕疵的，原则上予以容缺受理。

5、简化“三旧”用地报批手续。实地在2009年12月31日前已建设使用且已按第2点规定纳入标图建库范围的，遵循实事求是的原则，落实建设用地规模后可按建设用地办理“三旧”用地手续。涉及完善集体建设用地手续并转为或征收为国有建设用地的“三旧”改造项目，可将项目改造方案以及完善集体建设用地手续材料、转为或征收为国有建设用地材料按各自的报批要求分别组织卷宗材料，一并报市人民政府审批。

6、优化微改造项目行政审批手续。对于纳入标图建库范围，以保留原建筑物主体或采取加建扩建、局部拆建、完善公建配套设施、改变建筑使用功能等方式实施的微改造项目，优化规划、用地、建设、消防、商事登记等行政审批手续办理流程，提高审批效率。

7、推行区域评估制度。各县（市、区）政府（管委会）对已完成区域评估的连片改造工业园、“工改工”等项目支持工业成片连片改造，在符合区域评估报告使用条件下，不再要求单个改造项目进行压覆重要矿产资源、节能、环境影响、地质灾害危险性、地震安全性等相关评估。区域评估具体实施按《湛江市工程建设项目区域评估工作方案》执行。

（五）支持整体连片改造

8、支持旧城镇、旧村庄整体连片改造。对以拆除重建方式实施的旧城镇、旧村庄改造项目，应以成本和收益基本平衡、保障城市品质为原则合理确定容积率；因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡的，可通过政府补助、异地安置、容积率异地补偿等方式进行统筹平衡。经农村集体经济组织同意，旧村庄改造项目可整合本村权属范围内符合土地利用总体规划和城乡规划的其他用地，纳入旧村庄改造项目一并实施改造。纳入的其他用地可参照边角地、夹心地、插花地有关规定单独组卷或与“三旧”改造的主体地块一并组卷进行用地报批，但只能用于复建安置或公益设施建设。整体连片改造时要合理安排一定比例用地，用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，充分保障教育、医疗、养老、体育、道路交通和停车场所的用地需求，切实加强对历史遗产、不可移动文物及历史建筑的保护。

75亩以上的成片连片改造范围内未能纳入标图建库的建设用地，可以按城市更新（“三旧”）政策实施改造。

9、支持相邻地块多主体连片改造。旧城镇、旧村庄、旧厂房整体连片改造涉及多个土地使用权人，在通过法定程序选定一个市场主体实施改造，实行统一开发主体、统一规划、采取联建方式统一建设，可无需将多个土地使用证合并归宗办理到市场主体名下。

10、支持集体和国有建设用地混合改造。对于纳入“三旧”改造范围、位置相邻的集体建设用地与国有建设用地，可一并打包进入土地市场，通过公开交易或协议方式确定使用权人，实行统一规划、统一改造、统一运营。实施集体和国有建设用地混合改造时，国有建设用地规模所占比例不得超过项目用地面积的49%。

11、支持土地置换后连片改造。在符合国土空间规划（土地利用总体规划和城乡规划）、权属清晰、双方自愿、价值相当的前提下，允许“三旧”用地之间或“三旧”用地与其他存量建设用地进行空间位置互换。若属国有资产置换的，须按有关规定办理。土地置换应当按照转移登记办理。

“三旧”用地与其他存量建设用地进行空间位置互换后，被置换的地块可直接适用“三旧”改造优惠政策，不需再纳入“三旧”改造标图建库范围，原“三旧”用地不再享受“三旧”改造优惠政策。

以拆除重建方式实施的“三旧”改造项目，可将标图建库范围内的“三旧”用地先进行复垦，复垦产生的建设用地规模和指标可用于本项目范围内的非建设用地，按规定办理转用手续后一并实施改造，也可有偿转让给本市其他“三旧”改造项目使用。

（六）支持新型产业提升发展

12、支持新业态产业发展。新型产业用地（M0）指标控制要求：容积率为2.5-5.0，在满足城市空间品质、公共服务设施、交通设施和市政设施等承载能力的前提下，由属地政府（管委会）提出申请，经市规划委员会审议和市政府审批后，可适当提高容积率上限。配套行政办公及生活服务设施（包括办公楼、宿舍、职工食堂等）计容建筑面积不大于总计容建筑面积的30％。产业用房中用于生产制造的用房，应符合工业建筑设计规范；用于研发设计的用房，可参照办公建筑设计规范进行设计；配套宿舍可参照公租房标准进行设计。

新型产业用地（M0）的建筑可按幢、层等固定界限为基本单元分割登记、转让。最小单元的建筑面积不低于500平方米。分割登记、转让的比例不超过已竣工总计容建筑面积在扣除配套行政办公及生活服务设施计容建筑面积后的49%。分割后的受让主体须为从事生产、研发、设计等环节的工业企业或生产性服务企业。

新型产业物业产权分割转让后，自办理不动产权登记之日起5年内不得再次转让。5年后转让的，新的受让主体须为从事生产、研发、设计等环节的工业企业或生产性服务企业。

出让或划拨的工业用地转为新型产业用地（M0）的项目，需按计容总建筑面积5％向政府无偿移交产业用房（无偿移交给政府的产业用房需为同一楼层，不计算容积率），用于引进产业项目、安排公共服务设施或作其他公益性用途使用。

13、新型产业用地（M0）“三旧”改造项目土地出让价款计收。经批准调整为新型产业用地（M0）的，新型产业用地（M0）的出让价按出让时点同地段住宅用途市场评估楼面地价的20％，乘以该地块的总计容建筑面积（不含须无偿移交的建筑面积），并按照实际出让年限修正后确定。

（七）支持降低用地成本

14、创新创业载体享受差别化地价。鼓励各地利用“三旧”用地建设科技企业孵化器、众创空间、新型研发机构、实验室、专业镇协同创新中心等创新创业载体，按科教用地或工业用地用途供地，并综合考虑分割转让比例、转让限制条件、政府回购权等因素实行差别化地价。

15、提高工业用地效率。只要符合消防和安全生产的相关规定，可以合理增加厂房建筑面积、建筑密度和建筑高度，合理降低绿地率及减少建筑退缩与建筑间距，并简化调整程序，提高工业用地使用效率。

（八）支持优化利益分配

16、实行土地增值税补助政策。自2019年度起，市“三旧”改造项目所产生的土地增值税收入（全口径）较上一年度增长超过8%的部分，由省按30%的比例核定补助我市后，按我市财政、税收有关规定返还给各县（市、区）。由市财政部门会同市城市更新主管部门、市税务部门代市政府及时向省财政厅申请资金补助。

17、加大对“工改工”及公益性项目奖补力度。每年从城市更新（三旧改造）项目地价款中安排专项预算，对“工改工”改造主体给予专项财政奖补。75亩以内最高补助300万元；每增加75亩，最高补助增加300万元。

每年省“三旧”改造工作考核奖励的新增建设用地指标优先用于保障“工改工”项目和工业腾挪安置建设用地需求。

18、降低改造项目税收负担。“三旧”改造项目经项目所在地县（市）级及以上人民政府确认，同一项目原多个权利主体通过权益转移形成单一主体承担拆迁改造工作的，属于政府征收（收回）房产、土地并出让的行为，按“三旧”改造相关税收政策办理。符合享受优惠政策条件的，落实改造项目税费优惠政策，“三旧”改造涉及的行政事业性收费和政府性基金，严格执行国家和省出台的各项减税降费政策。

19、增加税收奖励。实行税收留成专项补助，对于拆除面积75亩以上的连片“工改工”项目，自项目首期工程竣工验收后五年内，入驻的规模以上工业企业或经市工业和信息化局核定的工业企业，其缴交的税收市、县（市、区、管委会）留成部分，其中增值税（市、县（市、区、管委会）留成8%）、企业所得税（市、县（市、区、管委会）留成8%），全额补助给改造主体。

20、完善土地收益分配政策规定。对我市已出台文件中土地收储补偿标准、协议出让地价计收标准、出让收益返还标准、无偿移交公益性用地等规定进行梳理和修订，进一步整合优化奖补政策，完善单一主体归宗改造、旧村庄改造公开选择合作改造单位、自行改造项目无偿移交公益性用地、政府引入市场主体实施拆迁改造、不动产注销登记等方面的操作规范，加大政策支持力度。

（九）强化倒逼促改措施

21、提高低效用地项目运营成本。各县（市、区）政府（管委会）可根据项目用地规模、亩均产值、单位能耗、排污强度、劳动生产率等指标对用地效率进行分等定级，并在用能、用电、用水、排污权等方面实行差别化配置，建立公安、自然资源、住房城乡建设、生态环境、市场监管、税务、应急管理等多部门联合执法机制，运用综合手段提高“三旧”用地占用人的运营成本，倒逼低效用地主体主动实施改造或退出用地。

（十）强化行政司法保障

22、实行政府裁决和司法裁判。“三旧”改造项目，多数原权利主体同意改造，少数原权利主体不同意改造的，按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定处理；法律法规没有规定的，可由政府裁决。对由市场主体实施且“三旧”改造方案已经批准的拆除重建类改造项目，特别是原有建筑物存在不符合安全生产、城乡规划、生态环保、建筑结构安全、消防安全要求或妨害公共卫生、社会治安、公共安全、公共交通等情况，原权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见，符合以下分类情形的，原权利主体均可向项目所在地县（市、区）以上人民政府申请裁决搬迁补偿安置协议的合理性，并要求限期搬迁。

（1）土地或地上建筑物为多个权利主体按份共有的，占份额不少于三分之二的按份共有人已签订搬迁补偿安置协议；

（2）建筑物区分所有权的，专有部分占建筑物总面积不少于三分之二且占总人数不少于三分之二的权利主体已签订搬迁补偿安置协议；

（3）拆除范围内用地包含多个地块的，符合上述规定的地块总用地面积应当不少于拆除范围用地面积的80%；

（4）属于旧村庄改造用地，农村集体经济组织以及不少于三分之二的村民或户代表已签订搬迁补偿安置协议。

对政府裁决不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼且不履行裁决的，由作出裁决的人民政府申请人民法院强制执行。

县（市、区）级及以上人民政府进行裁决前，应当先进行调解。

（十一）强化项目实施监管

23、实行项目协议监管。各县（市、区）政府（管委会）要建立改造项目协议监管和多部门联合监管机制。在改造方案正式获批之日起的3个月内，由各县（市、区）政府（管委会）与改造主体签订监管协议。监管协议重点对改造项目按照经批准的单元规划改造方案及相关规划要求实施改造，无偿移交公益性用地，履行改造范围内配套建设义务，落实对改造范围内原土地权利人的补偿安置义务，实现改造项目的综合效益,产业准入条件、投产时间、投资强度、产出效率和节能环保、股权变更约束等方面纳入项目监管协议进行监管。建立银行保函、补偿安置资金监管等相关制度。建立村企合作改造协议监管制度，加强合规性审查和企业履约监管。

对于改造主体不依规依约实施改造的，各县（市、区）政府（管委会）应责令改造主体限期整改，拒不整改的可由原批准单位撤销对改造方案的批复，并将企业失信行为纳入信用记录向社会公布，依法限制改造主体参与其他“三旧”改造项目。

24、保障工业发展空间。划定我市工业用地发展保护区，以“工改工”为主，保障制造业用地，并引导企业产业转型升级，全面推进我市产城融合发展。

建立“工改工”项目市场调控机制，防范商业资本炒作工业地产。建立工业用地、厂房信息公开发布平台，实时发布厂房供需及交易信息。规范新型产业用地类改造项目管理，支持新兴产业发展，防止变相实施“工改商”。

25、发挥政府补位作用。对于市场主导的拆除重建类改造项目，市场主体已征得上述第22点规定比例的原权利主体同意，但项目仍难以推进，在政府规定的期限内无法与所有原权利主体达成搬迁补偿协议的，该市场主体可申请将项目转为由政府主导的方式推进。各县（市）级及以上人民政府可在现有工作基础上继续推进土地、房产征收（收回）工作，并对经核定的市场主体前期投入费用予以合理补偿。

26、实行信息全流程公开。各县（市、区）政府（管委会）和相关部门要以信息公开为抓手，建立有效的风险防控体系，打造“三旧”改造阳光工程，严防廉政风险。将“三旧”改造标图建库、项目确认、规划计划编制、实施方案及用地审批、签订监管协议、土地供应、地价款核算、税费缴交、竣工验收等各事项的标准和办事流程纳入政府信息主动公开范围。对具体“三旧”改造项目的审批结果应依法依规及时公开。

三、工作要求

（十二）强化各县（市、区）政府（管委会）政府主体责任。各县（市、区）政府（管委会）要充分认识“三旧”改造的重大意义，切实履行主体责任。建立完善由政府牵头的“三旧”改造工作协调机制和容错纠错机制，主要负责人要亲自抓，督促相关部门各司其职、各负其责，合力推进“三旧”改造工作。针对“三旧”改造重点区域，要组织公安、自然资源、生态环境、住房城乡建设、市场监管、税务等部门加大联合执法力度，坚决清理各种违法违规生产经营行为，强力推进违法用地、违法建设治理工作。

（十三）强化协同推进合力。各有关部门要明确分工，落实“三旧”改造工作责任。市自然资源局和市城市更新局统筹推进全市城市更新工作，加强政策解读和宣传，市自然资源局负责做好规划、用地管理、不动产登记等工作，市城市更新局负责做好城市更新专项规划、单元规划编制、标图建库、改造方案审批等工作。市住房和城乡建设局负责“三旧”改造涉及历史建筑保护利用等工作。市城市管理和综合执法局负责“三旧”改造涉及市政配套设施建设监督、违法建设治理工作。市工业和信息化局负责对制造业企业“亩均效益”进行综合评价及倒逼促改、引导村级工业园升级改造等工作。市财政局负责建立资金统筹机制，配合相关职能部门制定完善土地出让收入分配使用、“工改工”及公益性项目财政奖补等政策。市农业农村局负责指导农村集体经济组织做好集体资产管理。市文化广电旅游体育局负责对“三旧”改造中的不可移动文物做好保护及活化利用工作。市金融工作局负责制定金融支持政策，采取多种手段拓展改造项目融资渠道。市税务局负责落实“三旧”改造税收指引，加强税收政策解读和宣传，研究解决“三旧”改造税收实务问题。市发展和改革局、公安局、人力资源和社会保障局、生态环境局、交通运输局、卫生健康局等在各自职责范围内做好“三旧”改造倒逼促改和实施监管工作。

本意见自2020年 月 日起施行，有效期5年。此前市“三旧”改造政策与本意见不一致的，以本意见为准，各县（市）政府参照执行。

湛江市人民政府

2020年 月 日